La Constitución Mexicana de 1917 y el futuro de los derechos sociales. Dos historias

En el evento de Law and Society de México, participé con Mark Tushnet en una mesa de discusión sobre la evolución de la Constitución de 1917 mexicana, y los derechos sociales, luego de 100 años. Introduje mi presentación con dos historias, vinculadas con el dictado de la Constitución de 1917, destinadas a desacralizarla un poco, contextualizarla, y abrir a partir de allí a una crítica al modo en que (no sólo en México sino en América Latina) hemos venido pensando la cuestión de los derechos sociales. Me refiero a esas dos historias muy brevemente.

I

La primera historia tiene que ver con Querétaro 1916, que es la Convención que escribe la Constitución. Me interesó decir que Querétaro y la Constitución de 1917, que hoy vemos como expresiones de un hecho revolucionario, y coronación de la revolución, fueron en verdad la manifestación contenida de esa revolución, a la que se fue limitando, socavando, y vaciando de contenido con el paso de los años, y desde 1910.

En otros términos, Querétaro fue el resultado de un largo proceso de disputas políticas, traducido en disputas armadas, y originado en la desigualdad económica y la lucha en torno a la propiedad de la tierra. De hecho, dos de los movimientos principales que se alzaron contra el antiguo régimen provinieron de radicales movimientos campesinos e indígenas, uno encabezado, desde el norte del país, por Pancho Villa, y el otro proveniente del sur, y liderado por Emiliano Zapata. Estos movimientos, a su vez, aparecían respaldados por una larga historia de lucha campesina, distintiva de la vida política en México –una larga lucha que encuentra como antecedentes principales, nada menos, que a dos de las figuras claves de su movimiento independentista, los religiosos indigenistas Hidalgo y Morelos. Dicho movimiento, fragmentado y compuesto por individuos en muchos casos iletrados, impulsó significativos documentos de rango fundacional, destinados a exigir un cambio en las condiciones materiales de la organización social. 

Los proyectos en cuestión fueron variados (aunque aquí sólo puedo referirme a ellos muy brevemente). El primer proyecto que merece mencionarse es el Plan de la Villa de Ayala, o Plan de Ayala, que es firmado por un grupo de militares zapatistas, de origen campesino en su amplísima mayoría, el 28 de noviembre de 1911. El documento de Ayala denuncia los peligros que enfrenta la revolución (el documento denuncia, en particular, al líder que entonces la encabezaba, es decir a Francisco Madero), para luego concentrarse decisivamente en un programa de reforma agraria que incluye la recuperación de las tierras “despojadas” por el porfirismo; la expropiación –previa indemnización- de los grandes propietarios (dado que “la inmensa mayoría de los pueblos y ciudadanos mexicanos, no son más dueños que del terreno que pisan, sufriendo los horrores de la miseria”); o la nacionalización de los bienes de aquellos que se opongan al plan (Gilly 1994, 97-8).

Este tipo de radicales proclamas tuvo su continuidad en una serie de documentos diversos, que incluyó, por caso, al manifiesto “Al pueblo mexicano,” hecho público por el zapatismo, en agosto de 1914. En él se rechazaba la posibilidad de un gobierno militar, como toda reforma electoral que no incluyera reformas sociales; y se convocaba a una asamblea de “los jefes de los grupos combatientes, los representantes del pueblo levantado en armas”. Ante todo, el manifiesto reivindicaba los principios básicos del Plan de Ayala: expropiación, confiscación, restitución (ibid., 156).

Otro notable documento, también muy avanzado para la época, lo constituye una carta programática escrita por el general Manuel Palafox en septiembre de 1914, en la que se reivindica la revolución agraria propiciada por el zapatismo, y los principios del Plan de Ayala. En ella, Palafox reclama la reunión de una “convención formada por los revolucionarios de la república,” en donde se eleve “al rango de preceptos constitucionales” a los tres grandes “principios agrarios” del Plan de Ayala: “restitución de tierras a los pueblos o particulares que fueron despojados a la sombra de los malos gobiernos; confiscación de bienes a los enemigos del Plan de Ayala; y expropiación por utilidad pública” (ibid., 157-8). Algunas de estas propuestas pasarían a convertirse en ley y en realidad poco después, por caso, a partir de decisiones tomadas por el gobierno zapatista que controlaba Cuernavaca.

De modo más relevante aún, puede citarse a la Convención de Aguascalientes, que constituiría el gran antecedente de la Convención de Querétaro. A Aguascalientes concurrieron representantes de la División Norte que encabezara Villa, y sobre todo del ejército constitucionalista, a las órdenes de Venustiano Carranza. La mayoría de quienes participan en la reunión eran militares, antes que campesinos. Sólo después, y con la Convención ya avanzada, se sumarían a ella algunos representantes del zapatismo, que terminarían por definir el contenido de los debates. La reunión había estado motivada, sobre todo, por la pretensión de poner fin a las duras disputas que se habían generado entre las distintas facciones rebeldes (las facciones que se habían alzado contra el régimen de Porfirio Díaz). Uno de los juristas más notables de la época, Luis Cabrera, sostuvo entonces que aspiraba a convocar a un Congreso “más grande que el de 1857,” que sea “el primero en la historia de…México” en legislar conforme a las reales necesidades de los mexicanos (ibid., 165). Luego de un comienzo plagado de dificultades, y sobre todo a partir de la llegada de los representantes del zapatismo, y del trabajo conjunto de estos y de los villistas, la Convención terminó por activarse y llegó a tomar algunas decisiones de importancia. Ellas incluyeron, por caso, la reivindicación y aprobación de algunos de los puntos básicos del Plan de Ayala; un desafío al poder de Carranza; y la proclama de que “la soberanía la ejerce el pueblo…levantado en armas” (ibid., 168). Sin embargo, la Convención terminaría poco luego, con una extendida sensación de trabajo inocuo e inacabado.

Enmarcada en estos antecedentes, la Convención de Querétaro puede leerse mejor. Sin dudas, muchas de las decisiones tomadas en Querétaro tendrían un carácter y una impronta social inusitados, a los ojos del constitucionalismo regional. Sin embargo, y al mismo tiempo, resulta claro que esta nueva reunión constituyente difirió de modo significativo de las que la habían precedido, tanto en su composición como, sobre todo, en sus demandas y logros. 

La breve historia anterior, que pone en contexto a Querétaro y muestra, si se quiere, su impronta conservadora, enseña varias cosas, y aquí apenas señalaría algunas:

-Los reclamos radicales extremos expresados inmediatamente luego de la revolución, proclamaban reformas legales acompañadas de nacionalizaciones, reivindicaciones indigenistas y reformas agrarias –un programa que puede resumirse como de “expropiación, confiscación y restitución”. Es decir, aquellos grupos radicales no expresaron sus reclamos a través de un listado de derechos

-De modo similar, agregaría que aquellos primeros radicales optaron por no traducir sus reclamos a favor de “la cuestión social” en el lenguaje liberal de los derechos.

-Asimismo, las demandas de “villistas” y “zapatistas” mostraron la importancia de acompañar las reformas legales con reformas acordes en el resto del mundo público, y en particular en el área de la economía. Como habían enseñado los viejos radicales mexicanos del siglo 19, una organización jurídica de avanzada, debía ser acompañada por una organización económica de avanzada, bajo el riesgo de perder fuerza y sentido. La vida de la Constitución necesita asegurarse y mantenerse a través de cambios que van más allá de la Constitución.

II

La segunda historia que me interesó contar, giró en torno al discurso inaugural de Venustiano Carranza, señalando los objetivos que habría de perseguir la constituyente de Querétaro. Su discurso, en línea con el que fuera propio de la tradición conservadora latinoamericana, mostró los límites de lo que se propondría lograr la constituyente de Querétaro, y sobre todo las fallas estructurales que, desde entonces, pasarían a caracterizar al constitucionalismo latinoamericano, en particular, en lo relativo a la puesta en marcha y consolidación de los derechos sociales.

Para entender lo anterior conviene volver a llamar la atención sobre la “deriva conservadora” de la revolución mexicana. Para decirlo de un modo sencillo: si Ayala había estado dominada por el ala política más radical -zapatista-, y el ala social más agrarista/campesina; Aguascalientes había sido producto de una mezcla de facciones políticas diversas (el villismo, el carrancismo, y a último momento el zapatismo), y facciones sociales más homogéneas y vinculadas con el sector militar; Querétaro vino a expresar, sobre todo (aunque no de modo exclusivo), a la facción política entonces dominante, la más conservadora de ellas –la carrancista que, como veremos, se encontraba dividida en ramas diversas - y de sectores sociales más acomodados (volveremos sobre este punto más adelante).

En su discurso inaugural, Carranza recorrió, como anticipara, muchos de los tópicos habituales en el discurso conservador regional.

-Habló del riesgo de caer en la anarquía.

-Refirió a las peligrosas influencias de la Revolución Francesa, y al hecho de que los latinoamericanos “no estaban preparados” para asumir sus implicaciones.

-Cargó contra el constitucionalismo liberal previo, expresado en este caso por la Constitución de 1857.

-Aludió a la “falta de disciplina” propia de las poblaciones locales.

-Insistió en la necesidad de “restaurar el orden”

-Denunció los aspectos “parlamentarios” que habrían distinguido al viejo constitucionalismo mexicano, y a las iniciativas limitadoras del poder que algunos venían proponiendo. A ellas las consideró apropiadas para España, Inglaterra o Francia, pero nunca para México.

-Citó a Tocqueville para hablar de los Hispanoamericnaos como pueblos que “caen en la anarquía cuando se cansan de obedecer, y caen luego en las dictaduras cuando se cansan de destruirlo todo”.

-Se refirió, muy sobre todo, a la necesidad de adoptar una forma “fuerte” de gobierno, “capaz de mantener el orden”, en un contexto caótico como el latinoamericano. En tal sentido, destacó especialmente la importancia de reforzar la centralización del poder, y las capacidades del Ejecutivo.

Esto es decir, Carranza no aludió, de ningún modo, al valor de la cuestión social, y la necesidad de atenderla, sino al valor del orden y la obligatoriedad de asegurarlo a través de los poderes concentrados. 

De este modo –subrayaría- Carranza, México, y la Constitución de 1917, más que inaugurar una era de “constitucionalismo social,” inauguraron un período de verticalismo o “autoritarismo social”, que pasaría a ser propio de la región, desde entonces. Desde allí, las Constituciones regionales se caracterizarían por ser –emulando el modelo puesto en marcha en México- Constituciones “con dos almas” y dos velocidades: una parte dedicada a anunciar compromisos sociales profundos, prometiendo la horizontalización del poder y la democratización de las estructuras; y otra parte –llamada a prevalecer- y orientada a negar todo lo anterior, a través de la concentración del poder, la restricción del poder de las mayorías, y un sinnúmero de mecanismos “contramayoritarios.”

Como las viejas Constituciones liberal-conservadoras del siglo 18 o 19, la de México –que sería seguirá por una nueva oleada de Constituciones similares en América Latina- reafirmarían el carácter “cerrado” de una “sala de máquinas” liberal-conservadora, organizada bajo un estricto principio de “desconfianza democrática”. Este principio de desconfianza hacia la ciudadanía era el que aparentemente negaba y rechazaba la otra sección fundamental de la Constitución, referida a la organización de los derechos.

En resumen, el discurso de Carranza ayuda a entender la naturaleza del nuevo modelo constitucional que se inauguraba entonces. No un “modelo social,” sino otro “partido en dos,” que tenía en su centro un esquema de poder concentrado, que terminaría dificultando o socavando la vida de las aspiraciones sociales, de igualación económica y respeto a la multiculturalidad que generosamente se proclamaban desde el otro extremo de la Constitución.