6 nov. 2014

Controlar la "ficción de debate" legislativo

Publicado hoy en La Nación, acá

En los últimos años se aprobaron, en la Argentina, numerosas iniciativas legales, referidas a cuestiones de interés público, y unidas por una preocupante nota en común: se trató de normas que, en los hechos, no fueron objeto de un debido debate en el Congreso. Piénsese –sólo para tomar algunos casos salientes- en la aprobación de la reforma del Consejo de la Magistratura; en la “ley para la democratización de la justicia”; o en la aprobación del nuevo Código Civil y Comercial. En estos casos, como en tantos otros, el oficialismo consiguió los votos necesarios para aprobar los pretendidos cambios, y los impuso legalmente, haciendo caso omiso a los reclamos para que debatiera tales normas, debidamente, en el Congreso. El oficialismo asumió que no tenía la obligación de discutir nada con la oposición, y actuó en consecuencia, desconociendo las exigencias que establece la Constitución en dicho respecto. Para ello, debió vaciar de contenido las numerosas disposiciones constitucionales existentes en la materia.

Se vacía de contenido a las normas que exigen debate legislativo, cuando se le dice a la oposición, frente a un proyecto enviado por Ejecutivo, que al mismo “no se le cambiará una coma” (fue lo que ocurrió, entre tantos casos, cuando se modificó la composición del Consejo de la Magistratura). Lo mismo sucede cuando se opta por una “ficción de debate”. Así, en algunos casos, se le “conceden” a la oposición algunas horas de tiempo para que desarrolle sus críticas a un cierto proyecto, finalizado lo cual el oficialismo aprueba lo que quería aprobar, sin incorporar ningún cambio sobre su iniciativa original. En otros casos, la legislatura invita a cientos de “especialistas” y grupos a presentar sus puntos de vista, antes de la aprobación de un determinado proyecto: entonces, los invitados exponen sus puntos de vista, unos tras otros, sin que nadie tome en serio sus dichos (salvo que vengan a refrendar la posición oficial), sin que nadie registre las novedades que aportan, sin que nadie se ocupe de mostrar de qué modo el proyecto final recepta o rechaza los reclamos que en tales exposiciones se ofrecen.

Las normas de nuestra Constitución que refieren a la obligación de debate son numerosas. Para citar sólo a algunas, podemos mencionar al artículo 78 CN, que sostiene que “aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara.” Aún asumiendo una lectura muy modesta del texto constitucional, no puede leerse “sanción definitiva”, donde dice “discusión”. De modo similar, el artículo 83 CN dice que si un proyecto es “desechado en el todo o en parte” por el Poder Ejecutivo, el texto “vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen,” en donde “ésta lo discute de nuevo.” Otra vez: aún desde una postura muy poco exigente en cuanto a lo que el artículo pide, no puede leerse al mismo como si hablara de la mera “aprobación,” cuando su texto exige que se “discuta de nuevo.” De modo similar, nuestra práctica constitucional incorporó exigencias de debate como las establecidas por el Convenio 169 de la OIT (y ratificadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos), en lo relativo a la participación y consulta previa a los grupos indígenas, en los asuntos que directamente los afecten. Lamentablemente, estas exigencias también resultaron habitualmente violentadas por el oficialismo (por caso, frente a la reciente reforma del Código Civil), poniendo una vez más en crisis la validez legal de las iniciativas que aprobaba.

El control que pedimos sobre los procedimientos y la deliberación interna en el Congreso no debe verse como una extravagancia: recogemos, de este modo, una práctica extendida en todo Occidente. El control sobre los procedimientos y debates parlamentarios resulta habitual en los países y regiones más disímiles: de Alemania a España, de África del Sur a América Latina. En México, el máximo tribunal ha tabulado ya una larga serie de vicios procedimentales que deben ser analizados: vicios en las convocatorias y actos preparatorios de las sesiones; actos que inhiben la participación de diputados en procedimientos legislativos; deliberación insuficiente de los legisladores; actos que inhiben la participación de agentes externos al congreso en el debate de la ley; trámites legislativos sin fundamento; inconsistencias en el orden del día; etc. En Colombia, algunas de las principales decisiones de la Corte Constitucional de los últimos tiempos (i.e., estatuto antiterrorista, fueros militares, reforma de salud) resultaron fundadas en el debate ausente o ficcional que había precedido a la aprobación de tales normas.

Las razones de fondo para ser rigurosos en la materia son múltiples, y las primeras son las más obvias: se trata de lo que exige la simple letra de la ley, y lo que se hace en el derecho comprado. Pero lo que está en juego, finalmente, es una básica demanda democrática: cuando no discutimos, dejamos de reconocer que sociedades plurales como la nuestra incluyen a personas y grupos que piensan diferente, y en relación con las cuales no corresponde, simplemente, imponer una orden presidencial. Necesitamos discutir con ellos y llegar a acuerdos. Necesitamos hacerlo, por lo demás, porque reconocemos los riesgos propios de una legislación producida de espaldas al debate colectivo: sin debate, las leyes comienzan a sesgarse conforme a los intereses de facciones o grupos de interés particulares. Es lo que pudo observarse, por caso, con la reciente modificación del Código Civil: los espacios que no ocupó la deliberación colectiva resultaron ocupados por las demandas de grupos de interés. Como sostuviera la afamada Corte Constitucional de Sudáfrica, al impugnar una ley por las restricciones que se habían impuesto a la intervención formal de la ciudadanía en la discusión de la misma: “(la intervención popular es necesaria porque así) se ayuda a contrapesar el lobby y las influencias avanzadas en secreto…y se ayuda de modo especial a los más desapoderados dentro de un país marcado por las disparidades en la riqueza y el poder de influencia….”

Lo dicho no debe entenderse superficialmente. No decimos aquí que una norma producto de una “ficción de debate” debe ser automáticamente anulada. Lo que decimos es que, frente a tal circunstancia, la presunción de constitucionalidad de la que gozan normalmente las leyes, debe invertirse. Debe asumirse, entonces, que la norma del caso no se encuentra basada en razones públicas, sino en presiones corporativas, que socavan la imparcialidad que debe caracterizar a las decisiones legislativas. En consecuencia, debe someterse a dicha norma a un “escrutinio estricto,” antes que a un análisis laxo: no puede, simplemente, presumirse que la misma responde al interés de todos. En definitiva, se trata de volver, lentamente, a dotar de contenido a nuestra Constitución y a nuestra democracia.


7 comentarios:

Anónimo dijo...

A veces, al leer artículos/papers como este, siento que pretender instaurar una justicia dialógica, de quien te considero el más serio exponente, resulta una total utopía en este país. Ni siquiera podemos sancionar una ley con el diálogo requerido por la CN.
Por otro lado, el martes pasado tuve la "suerte" (?) de asistir a las jornadas de "actualización" del Poder Judicial de la CABA, donde magistrados locales admiraban el régimen "exitoso" de audiencias públicas de la CSJN, con un claro desconocimiento del mismo. Lo paradógico es que son los mismos que después de hacer un discurso sobre DESC y "diálogo", y hasta autodenominarse "fuero revolucionario", rechazan con formalismos extremos (x no decir "plancas") el acceso de los ciudadanos a los derechos mínimos.
Esas son nuestras instituciones, eso es lo que tenemos, una verdadera lástima.
Sally McL

rg dijo...

me resulta llamativa la idea. no se trata de ningun modo de "instalar la utopia," sino de hacer como en cualquier poder de control normal: tomar en serio la letra de la constitucion, si dice debate significa en cualquier lado debate, y si no hay debate, se esta violando la letra de la consticuion. se presta atencion a eso en cualquier lado, pero en la argentina parece que es rarisimo. cuando se lo hace en sudafrica o colombia no solo no se cae el mundo, sino que parece perfecto

Anónimo dijo...

Exacto. Lo que quiero decir es que si aun con la claridad de la CN nuestros legisladores "automáticos" no se toman en serio el debate (x no decir que se viola impunemente lo normado por la CN)y se crean ficciones como las que explicas, imaginate al pretender ir un poquito más allá. Creo 100% en el diálogo, pero pareciera que en Argentina faltan años luz para llegar a ese diálogo armónico entre los distintos poderes.
Sally McL

Anónimo dijo...

pero a quien se le ocurre que haya una discusión en serio en el parlamento! ni en este ni en otro ni ahora ni nunca, preguntale a Obama sino

Anónimo dijo...

RG. ¿Cómo funciona una inconstitucionalidad por falta de debate?

1. Es, obvio, limitada al "caso" y no erga omnes, porque si no estás modificando la constitución.

2. Supongamos un pleito civil o comercial entre particulares. ¿Qué culpa tiene el que se funda en la norma más nueva no "suficientemente debatida" que haya habido omisión de "debate suficiente"?

3. Supongamos ahora que no se trata de derecho privado sino público, impuestos o concesiones, etc. Si no se aplica la norma "mal debatida" el hecho imponible queda exento porque es obvio que no renace el régimen tributario anterior; pero la exención sería solo para el que hizo el juicio, lo que lo pondría en una situación de privilegio frente al resto, y la igualdad es clave en el tema tributario (o de concesiones, etc.).

4. Ni hablar en un caso penal. ¡Y si la norma "mal debatida" y por ello incostitucional es más benigna para imputado!

5. Por otro lado, exigiría una comparación con el "grado de debate" del derecho anterior modificado por la norma nueva "mal debatida". Porque absurdo sería que no apliquemos la norma A votada por un Congreso democrático pero con debate deficiente... y entonces renazca el derecho B creado, p. ej., por una dictadura. ¿En tal caso prevale la "más debatida" o seguimos para atrás hasta encontrar una "bien debatida" o caer en el derecho indiano?

6. En fin, parece que la inconstitucionalidad por falta de debate lleva a la desestimación de la norma de derecho por motivos estrictamente formales desentendiéndose del fin sustancial de la aplicación del derecho; y de la idea ética que subyace o debe subyacer, según muchos, en la práctica judicial.

Todo ello sin dejar de considerar muy plausible que las leyes se discutan mucho.

Tito

Anónimo dijo...

Hay que terminar con que las leyes las hagan las multinacionales (Chevron y Telefonica, por ejemplo) y poner a los legisladores a trabajar y debatir

Jorge

Anónimo dijo...

A veces la falta de debate parlamentario es bueno. Si van a aprobar una ley de mierda, mejor que lo hagan sin que tengamos que fumarnos veinte horas de Conti o Sabbatella mostrando que se llevaron logica, gramatica y etica a marzo en el secundario.